韩大元中国人民大学法学院院长

张恒山中央党校政法部主任

原标题：依法治国首先是依宪治国

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。60年前，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国第一部宪法，为年轻的共和国奠定了法制基础。

1982年12月，五届全国人大五次会议通过了现行的宪法。30多年发展历程证明，宪法是推动国家发展进步，人民创造幸福生活的根本法制保证。依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。

党的十八大提出，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，必须全面贯彻实施宪法。十八届三中全会决定强调，要健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

党的十八届四中全会即将召开，人们期盼会议对全面贯彻实施宪法、维护宪法权威，提出新要求、作出新部署。

下周召开的十八届四中全会，将研究全面推进依法治国。这是党的中央委员会全会首次将法治作为主题。

中共中央总书记习近平指出，宪法的生命和权威在于实施，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。

如何让宪法有效实施？中央已给出方向：要进一步健全宪法实施监督机制和程序，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责。

专家认为，三中全会提出要“健全宪法实施监督机制和程序”，四中全会应该制定宪法监督机制和程序的具体方案。 新京报首席记者关庆丰

宪法权威

习近平：一切违宪行为必须追究

2012年12月4日，当选中共中央总书记仅20天，习近平就在纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表讲话，重申宪法高于一切。

习近平说，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究，要“深刻吸取十年‘文化大革命’的沉痛教训”。

在中央党校政法部主任张恒山看来，刚刚接任中共中央总书记的习近平，通过宪法纪念大会上的讲话阐述了他的执政思想。

张恒山向新京报记者表示，新中国历史上有过脱离宪法的时期，权力不受约束，引发的教训特别深刻。

十八大以来，维护宪法权威被高层多次提及。

2013年2月，中共中央政治局进行第四次集体学习，内容是全面推进和依法治国。习近平指出，要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。

2013年11月召开的十八届三中全会再次提到，要维护宪法法律权威，坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

今年7月，中央在宣布中央政治局前常委周永康被立案审查的同时，公布了四中全会的主题——全面推进依法治国。

中国宪法学研究会会长韩大元接受媒体采访时说，国家治理的基础是宪法，宪法是依法治国的基础，所以我们谈依法治国也好，推进法治中国也好，最核心的是要通过宪法来治理。

宪法监督

学者建议制定宪法监督具体方案

“宪法是国家的根本大法，这个说法一直在提，但实施起来比较困难，原因是没有完备的违宪审查制度。要实现习近平总书记说的‘宪法的生命和权威在于实施’，四中全会应该落实宪法监督的问题。”一位法学专家对新京报记者说。

有多名受访学者注意到，十八大以来，高层已经明确提出宪法监督的路径。

在现行宪法公布施行30周年大会上，习近平说，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。

张恒山认为，这表明中央已经明确宪法和法律的监督主体，就是由全国人大及其常委会和国家有关监督机关承担。

十八届三中全会通过的全面改革方案提出，“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。

“除了健全宪法监督机制，期望四中全会上提出探索宪法监督的机构。”中国政法大学法学院副院长焦洪昌建议。

中国社科院荣誉学部委员、法学研究所研究员李步云回忆，2003年他曾提议设立宪法监督委员会。

当时的建议是，全国人大现有9个专门委员会，再加1个宪法监督委员会，委员可以由全国人大常务委员会的委员和最有水平的法学家组成，规定所有公民、社会组织都有权提起违宪审查，由宪法监督委员会审查和提出意见，报告全国人大常委会，最后由常委会讨论决定是否违宪。这一想法尚未实现。

多名受访专家表示，三中全会提出要“健全宪法实施监督机制和程序”，四中全会应该制定宪法监督机制和程序的具体方案。

依宪执政

党必须在宪法法律范围内活动

十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇此前接受新京报采访时说，在起草1982年宪法过程中，时任宪法修改委员会副主任委员彭真坚持把各政党和一切国家机关“都必须以宪法为根本的活动准则”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”写入宪法。彭真说，宪法中规定的“各政党”当然包括我们党，并且首先是我们党。

在纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平提出，依法治国，首先是依宪治国，党自身必须在宪法和法律范围内活动。

“政治家具有政治决策权，他们的宪法意识和宪法观念对推进国家的法治建设具有更大的推动作用。”焦洪昌撰文指出，“从这种意义上来说，政治家的宪法意识和守宪意识，是一个国家法治建设中的重中之重”。

有专家称，当前有些领导干部的宪法意识不强，党委直接插手行政、司法。

在中央政法工作会议上，习近平说，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，始终对宪法法律怀有敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

除了对领导干部强调宪法法律权威，执政党从2012年7月起集中清理党内法规，使党规符合宪法和法律。

新华社报道称，中国共产党首次集中清理党内法规。1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将作出修改。被废止和宣布失效的原因，是同现行宪法和法律不一致。

中国宪法学研究会会长韩大元接受媒体采访指出，依法治国要回到宪法上，一切跟宪法相抵触的党的政策都是没有效力的。

“共产党作为执政党的执政行为，既要按照党章、党规办事，更要按照宪法和法律办事。”国家行政学院法学部主任胡建淼表示。

据报道，这次清理工作将于2014年12月底前全部完成。

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。 ——摘自2012年12月4日习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话

“法治中国的基础是维护宪法权威”

中国人民大学法学院院长韩大元表示，树立宪法权威是国家治理方式法治化的基本出发点

一些高级干部缺乏宪法自信

记者：我国宪法发展面临哪些新挑战、新问题？

韩大元：首先，宪法虚无主义倾向导致对宪法文本的普遍不尊重。一是公然违反宪法条文；二是以批评宪法为习惯，把改革中存在的问题简单归结到宪法文本上；三是不认真对待宪法文本，遇到问题撇开宪法；四是虽表面上尊重宪法，但实际上远离宪法，与宪法保持一定“距离”。

第二，公务员，特别是一些高级干部的宪法理念脆弱，宪法意识淡薄，在关系国家核心价值观与利益问题上，缺乏宪法自信，导致社会价值观的混乱，宪法权威受损害，社会上不按照宪法办事的现象大量存在。

第三，公民的基本权利救济没有得到应有的重视，社会整体信任度下降，人权保障观念还需要加强。近年来，越来越多有关基本权利的事例涌现，特别是死刑冤假错案的出现使民众失去对司法的信任，无法建立稳固的社会信任体系。

第四，宪法自身的实践性和审查机制还需要加强。宪法在社会生活中的调整功能没有得到有效发挥，宪法没有有效地约束公权力，公权力滥用现象严重，公民基本权利受到侵犯时，不能提供及时有效的救济。另外，宪法审查机制不完善是宪法实施状况不理想的根本原因。

法治中国的核心是“依宪治国”

记者：宪法权威与法治中国是什么关系？

韩大元：法治中国的核心是“依宪治国”、“依宪执政”，要通过宪法治理国家，把宪法作为国家治理的基础与保障，强调法治思维，维护宪法和法律权威；强调宪法的教育与普及，形成社会共识与凝聚力；强调司法的公正与独立审判权、检察权，实现社会正义；强调基本权利的保护，用法治解决民生问题。

法治中国是法治国家建设的新表述，其基础是宪法权威的维护，法治中国的实现方式与保障是宪法的全面实施。

加强宪法实施应强化监督机制

记者：如何树立宪法权威，建设法治中国？

韩大元：应当从国家治理体系现代化高度，进一步提高对宪法重要性的认识。树立宪法权威是国家治理能力提升、治理体系完善、治理方式法治化的基本出发点。

坚持“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则。党的十八大报告强调：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。”党的权威与宪法权威是统一的，并不矛盾，要处理好党的政策与国家法律的关系，不能把党的政策凌驾于宪法和法律之上。

加强宪法实施，应当强化宪法监督机制。党的十八大报告指出：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”习近平总书记说：“加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。”

加强宪法实施，维护社会稳定和国家核心利益。宪法稳定是国家稳定的基础，要用宪法来维护国家的统一，用宪法维护国家的核心利益，包括主权、领土完整、社会稳定、宪法基本制度、国家统一与可持续发展等。

提高公务员，特别是领导干部的宪法意识。宪法思维是法治思维的基础和出发点。我们要以宪法思维研究、解决中国社会发展面临的重大宪法问题，以法治思维、法治方式解决各种社会矛盾。据新华社

“建议全国人大设宪法委员会”

中央党校政法部主任张恒山表示，宪法委员会要有一定的独立性，来负责监督宪法实施

监督宪法实施三种方式可选

新京报：三中全会提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序。你认为应该采用什么样的方式有效监督宪法实施？

张恒山：学术界认为，有三种宪法监督方式可以选择：

一是在现有的各国家机构之外建立专门的宪法法院，法国用的是这种方式。

二是由最高法同时兼任宪法法院职能，负责监督宪法的实施，这类似于美国的司法审查机制。

三是全国人民代表大会专门设立一个宪法委员会，负责监督宪法实施。

习近平总书记曾表示，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，坚决纠正违宪违法行为。

我认为，在现有体制下，由全国人大设立宪法委员会来专门负责宪法监督实施，这比较可行和符合常理。宪法委员会要有一定的独立性，不仅能监督违反宪法的行为，同时也要对人大常委会的立法行为进行监督。宪法委员会应由全国人民代表大会产生，至少应该和常委会并设，不应该隶属于常委会。

新京报：在全国人大设立宪法委员会，这一方案是否存在制度障碍？

张恒山：不存在制度障碍。这个设想没有突破现有的人民代表大会制度，只要通过修宪就可以实现。

征地拆迁未经法律程序属违宪

新京报：新一届中央领导集体在不同场合多次提出，要维护宪法法律权威。在党校给领导干部授课过程中，你觉得领导干部对维护宪法法律权威的意识怎么样？

张恒山：正像习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上总结的那样，公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。

有些党政干部在宪法法律范围内活动的意识还是不强。举个简单例子，有些地方的市长、县长开行政办公会议，竟然通知法院院长、检察院检察长来开会，而且在会议上让法院院长、检察院检察长落实政府的决策。根据宪法，“一府两院”由人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督。“一府两院”是平行的关系，不存在谁领导谁。

政府指挥法院、检察院，这属于政府越权，破坏了基本的宪法原则，在现代法治国家是绝对不允许的，但现在还有很多地方这么做。宪法和法律就是在一个个具体行为中被破坏的。

新京报：能否列举几个比较突出的违宪现象？

张恒山：当前比较突出的违宪现象，就是地方党委决定征地拆迁，不经必要的法律程序，由政府直接付诸执行。

比如，县委书记说要打通这条断头路，但路上有民房，政府可以不经过任何法律手续，一夜之间把路打通。公民私有财产受宪法和法律保护，很多地方搞征地拆迁，没有补偿和法定征地申报手续，就开始施工，侵夺公民私有财产，这是严重的违宪行为。

任何组织个人都不得有超越宪法的特权

新京报：三中全会提到，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。一年来，执政者怎样贯彻该原则？

张恒山：过去一年，主要在反腐败中体现了这个原则。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权。

过去，我们一直在讲“法律面前人人平等”原则，但实际上无形中存在“刑不上大夫”的问题。

新一届中央领导集体执政以来，在反腐败中，不管什么人，不管级别多高，不管在位还是退休，只要有腐败行为，同样追究法律责任。比如，周永康案非常突出体现了“法律面前人人平等”的理念，这是现实政治中的典型案例。 新京报首席记者关庆丰